BauGB-Novelle 2026: Schnellere Verfahren, sicherere Pläne?

Das Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen hat am 1. April 2026 den Referentenentwurf für ein „Gesetz zur Modernisierung des Städtebau- und Raumordnungsrechts“ in die Länder- und Verbändeanhörung gegeben. Der Kabinettsbeschluss ist für den 20. Mai 2026 vorgesehen.

Der Entwurf greift breit aus und enthält zahlreiche Modifizierungen und Neuerungen: Auch der Wohnungsbau soll nun neben den erneuerbaren Energien, der Energieversorgungssicherheit und nahezu sämtlichen Verkehrsinfrastrukturvorhaben im überragenden öffentlichen Interesse sein – jedenfalls in angespannten Gebieten nach § 201a BauGB. Darüber hinaus eine Verschlankung der Umweltprüfung (§ 2a BauGB-E), durchgehende Digitalisierung des Bauleitplanverfahrens, verbindliche Verfahrensfristen mit „Verfahrensampel“, Anhebung der Schwellenwerte des beschleunigten Verfahrens, Stärkung der Klimaanpassung mit neuen Festsetzungen zur „Schwammstadt“ und multifunktionalen Nutzung in § 9 BauGB-E, städtische Ökosystemgebiete in Umsetzung der EU-Wiederherstellungsverordnung (§§ 135e, 135f BauGB-E), erweiterte Vorkaufs- und neue Erwerbsrechte (§§ 24, 28a, 28b BauGB-E), Anpassungen der BauNVO und Ausweitung der Spielräume der Gemeinden bei Baugebietsausweisungen (Öffnung der Kerngebiete für das Wohnen, „experimentelle Mischgebiete/experimentelle Sondergebiete“ als rechtlich bedenkliche Blankettermächtigung, Vollgeschossbegriff, Verkaufsflächenzahl, urbane Gebiete, Musikclubs) sowie Änderungen des ROG zum regionalen Wohnraumbedarf (§ 29 ROG-E). Es zeigt sich: Die Novelle enthält ein breites Spektrum an Maßnahmen, das sich schwer verallgemeinern lässt.

Auf drei Neuerungen soll an dieser Stelle näher eingegangen werden, da sie alle drei für eine Systemverschiebung stehen, erhebliche Versprechen für die kommunale Praxis enthalten – und ebenso erhebliche Folgeprobleme. Die erste ist die neu eingeführte materielle Präklusion in § 4a Abs. 6 BauGB-E, die zweite ist der Gleichlauf von Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung und die dritte ist die Aufwertung des Flächennutzungsplans, indem durch ihn bestimmte Außenbereichsvorhaben nach §§ 5 Abs. 5, 35 Abs. 1a BauGB-E mit einer Privilegierungswirkung ausgestattet werden können.

I. Materielle Präklusion

Die BauGB-Novelle führt mit der materiellen Präklusion eine alte Bekannte im Bauplanungsrecht wieder ein. Wer im Bauleitplanverfahren Einwendungen nicht innerhalb der Beteiligungsfrist erhebt, kann sie nach § 4a Abs. 6 BauGB-E auch im späteren gerichtlichen Verfahren nicht mehr geltend machen – sowohl in der Normenkontrolle nach § 47 VwGO als auch in einer späteren Inzidentkontrolle. Ausgenommen sind nur UVP-pflichtige Bebauungspläne nach § 2a Abs. 3 BauGB-E. Das Ziel ist klar: Klagerisiken reduzieren, Verfahren straffen, Investitionssicherheit erhöhen.

Ob dieses Ziel erreicht werden kann, erscheint fraglich. Der EuGH hat mit Urteil vom 15. Oktober 2015 (C-137/14) die deutschen Präklusionsregeln in § 2 Abs. 3 UmwRG a. F. und § 73 Abs. 6 VwVfG für unionsrechtswidrig erklärt, soweit sie unter die UVP-Richtlinie und die Industrieemissionsrichtlinie fallende Vorhaben betrafen. In Folgeentscheidungen hat er klargestellt, dass eine materielle Präklusion gegen Vorhaben unter Art. 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention regelmäßig unzulässig ist. Bei Vorhaben unter Art. 9 Abs. 3 räumt er einen Spielraum ein, der allerdings verhältnismäßig sein muss. Ob dies mit der nun vorgeschlagenen Regelung der Fall ist, darf angesichts der Reichweite der Norm und gleichzeitig gestraffter Öffentlichkeitsbeteiligung (dazu sogleich) stark bezweifelt werden. Jedenfalls hinsichtlich der Klagen von Umweltverbänden steht die Norm auf wackeligen Füßen.

Auch hinsichtlich der Privatkläger zeigt sich eine weitere Unwucht bzw. Systemwidrigkeit der neuen Regelung. Die Präklusionswirkung erstreckt sich nach dem Wortlaut nicht nur auf die Normenkontrolle, sondern auch auf jede spätere Inzidentkontrolle eines Bebauungsplans im Rahmen einer Baugenehmigungsstreitigkeit. Sie erfasst auch sog. Ewigkeitsmängel. Diese schwerwiegenden Mängel sollen nach der gesetzgeberischen Entscheidung von den Heilungsvorschriften der §§ 214, 215 BauGB gerade nicht erfasst werden. Ihre Geltendmachung wäre gleichwohl durch die materielle Präklusion ausgeschlossen.

II. Gleichlauf von Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung

Die Bedeutung einer Vorschrift wurde bislang wenig diskutiert, erscheint aber aus praktischer Perspektive und hinsichtlich der Frage der Präklusion außerordentlich relevant: § 4a Abs. 2 BauGB-E schreibt künftig vor, dass die Behördenbeteiligung nach § 4 Abs. 2 BauGB und die Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 2 BauGB parallel durchgeführt werden. Bisher war das nach § 4a Abs. 2 BauGB als Möglichkeit ausgestaltet („kann“) und stand im Ermessen der Gemeinde. Künftig laufen beide Beteiligungsstränge zwingend zeitgleich ab. Die Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange treffen damit zeitgleich oder erst nach Abgabe der Bürgerstellungnahmen bei der Gemeinde ein. Das ist ein zentraler Beschleunigungshebel des Entwurfs – er spart eine ganze Verfahrensrunde, ohne formell Fristen zu kürzen. Hinzu kommt, dass die frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung nunmehr nach § 3 Abs. 3 BauGB-E rein fakultativ und eine erneute Beteiligung nicht mehr bei jeder Änderung des Planentwurfs nach § 4a Abs. 3 BauGB-E erforderlich ist.

Aus praktischer Sicht erscheint es zweifelhaft, ob dieser Beschleunigungseffekt tatsächlich erreicht werden kann – und wenn ja, zu welchem Preis. Denn die zwingende Verpflichtung zur Parallelisierung kann im Einzelfall sogar zu einer Verzögerung führen, weil nicht selten wesentliche Aspekte erst aus der Trägerbeteiligung gewonnen werden, welche zu einer erneuten Offenlage zwingen. In jedem Fall würde die Informationsfunktion der Öffentlichkeitsbeteiligung, die zugleich der Vervollständigung des Abwägungsmaterials dient, erheblich eingeschränkt. Die nach § 3 Abs. 2 S. 1 BauGB vorgeschriebene Auslegung von bereits vorliegenden (behördlichen) umweltbezogenen Stellungnahmen läuft leer, da schlicht noch keine Stellungnahmen vorliegen. Damit fehlt der Öffentlichkeit der fachbehördliche Sachstand, auf den sie inhaltlich Bezug nehmen kann.

Die Frage hat unmittelbare Folgen für die Reichweite der materiellen Präklusion in § 4a Abs. 6 BauGB-E, da sich die Geltendmachung aller Fehler auf die Öffentlichkeitsbeteiligung konzentriert. Eine Präklusion gegen Einwendungen bei gleichzeitig deutlich verringerter Informationsgrundlage dürfte unionsrechtlich und Aarhus-rechtlich schwer haltbar sein. Das Aarhus-Compliance-Committee hat in seiner Spruchpraxis jedenfalls wiederholt deutlich gemacht, dass eine effektive Beteiligung den Zugang zu den entscheidungsrelevanten Informationen voraussetzt – und nicht allein zum Plan- und Begründungsentwurf.

III. Flächennutzungsplan mit Außenwirkung

§ 5 Abs. 1 S. 2 BauGB-E ermächtigt die Gemeinde erstmalig zur Aufstellung von Flächennutzungsplänen für Teilräume des Gemeindegebiets; § 5 Abs. 5 BauGB-E erlaubt darüber hinaus die Darstellung bestimmter Vorhaben im Außenbereich. Sie kann zugleich bestimmen, dass den Darstellungen zu Art und Maß der baulichen Nutzung die Wirkungen des § 35 Abs. 1a BauGB-E zukommen. Diese sind dann zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen und die Erschließung gesichert ist. Die Ratio ist nachvollziehbar – sie wertet den FNP als Steuerungsinstrument auf, versieht diesen (über WEA hinaus) mit Außenwirkung und erspart die aufwendige Erstellung eines (vorhabenbezogenen) Bebauungsplans. Dies betrifft etwa größere Energiespeicher, bestimmte Versorgungsanlagen oder gewerbliche Einrichtungen mit Außenbereichsbezug.

Tatbestandlich übernimmt die Formulierung fast wörtlich die Privilegierungsformel des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB, zu der die Rechtsprechung in Jahrzehnten sehr hohe Hürden entwickelt hat: Erforderlichkeit der Außenbereichslage, Außenbereichsbezogenheit der Nutzung, fehlende Realisierbarkeit im Innenbereich. Der eigentliche dogmatische Bruchpunkt der Vorschrift liegt nicht im tatbestandlichen Wortlaut, sondern in der Funktion, die der FNP künftig haben soll. Die Möglichkeit, im FNP das Maß der baulichen Nutzung darzustellen, ist nicht völlig neu – § 5 Abs. 2 Nr. 1 BauGB sieht das „allgemeine Maß der baulichen Nutzung“ als möglichen Darstellungsgegenstand bereits vor. Diese Darstellungen waren aber traditionell sehr grob und entfalten gegenüber dem Bauwilligen keine Außenwirkung. Demgegenüber sollen nach der Begründung zu § 5 Abs. 5 BauGB-E Konkretisierungen zu Art und Maß der baulichen Nutzung „hierdurch zu verbindlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen“ werden. Den Grad der Konkretisierung kann die Gemeinde selbst bestimmen. Damit wird der FNP für den Außenbereich qualitativ in die Nähe eines Bebauungsplans gerückt: Seine Festsetzungen sind unmittelbar zulassungsbestimmend gegenüber dem Bauantragsteller – auch wenn der Entwurf sich bemüht, diesen Schritt herunterzuspielen und den FNP „weiterhin im Sinne eines Grundlagenplans“ auf die Bodennutzung „in den Grundzügen“ beschränkt sieht. Folgefragen zum Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB und zur möglichen Ausschlusswirkung gegenüber anderen privilegierten Vorhaben werfen zusätzlichen Klärungsbedarf auf, der hier nicht weiter vertieft werden kann.

Mit dieser Außenwirkung über § 35 Abs. 1a BauGB steigt auch das Risiko einer direkten Angreifbarkeit des FNP durch Normenkontrollen. Zwar meint die Entwurfsbegründung, eine gerichtliche Überprüfbarkeit des Plans „scheide in der Regel aus, da nachbarliche Belange im Rahmen der Vorhabenzulassung“ zu prüfen seien. Dies vermag in der Allgemeinheit jedoch nicht zu überzeugen. Jedenfalls die Rechtsprechung des BVerwG zu Konzentrationsflächendarstellungen nach § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB ist übertragbar. Klagebefugte Umweltverbände können den Plan nach § 2 UmwRG angreifen. Je mehr (umwelterhebliche) Entscheidungen mit Außenwirkung auf Ebene des FNP getroffen werden, desto mehr dürfte sich das Klagerisiko auf diesen verlagern.

IV. Fazit

In ihrer großen Summe an Maßnahmen enthält die BauGB-Novelle viele zielführende und sinnvolle Neuerungen. Ob die hier vorgestellten Punkte tatsächlich schnellere Verfahren oder sicherere Pläne liefern, steht zu bezweifeln. Zeigen wird sich dies erst mit viel Nachlaufzeit, wenn die ersten Pläne nach neuem Recht gerichtlich angegriffen werden. Davor bleibt es abzuwarten, welche Änderungen im parlamentarischen Prozess noch vorgenommen werden. Die mit der Novelle verbundenen Risiken und Chancen erfordern eine sorgfältige rechtliche Bewertung im Einzelfall – wir beraten Sie in allen damit zusammenhängenden Fragen gerne.

Leipzig, den 5. Mai 2026

gez. Rechtsanwalt Dr. Martin Wiesmann