Die Bundesregierung hat im Februar 2026 einen Gesetzentwurf zur Reform des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes (UmwRG) vorgelegt (BT-Drs. 21/4146). Der Entwurf soll das deutsche Recht an die Vorgaben der Aarhus-Konvention anpassen und zugleich Gerichtsverfahren in Umweltsachen beschleunigen. Was auf den ersten Blick nach einem sinnvollen Kompromiss klingt, erweist sich bei näherer Betrachtung als problematisch: In zentralen Punkten verstößt der Entwurf gegen Unionsrecht, ignoriert die eigene Wissensbasis der Bundesregierung und riskiert genau die Rechtsunsicherheit, die er beseitigen will. Dieser Beitrag fasst die wesentlichen Kritikpunkte zusammen.

Der Anlass: Zwanzig Jahre Umsetzungsdefizit

Die Aarhus-Konvention von 1998 garantiert der Öffentlichkeit – und insbesondere Umweltverbänden – den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten. Deutschland hat diese Verpflichtung seit der Einführung des UmwRG im Jahr 2006 nur schrittweise und stets unvollständig umgesetzt. Mehrfach hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) das deutsche Recht beanstandet, mehrfach hat das Aarhus Convention Compliance Committee (ACCC) Verstöße festgestellt. Der jetzige Gesetzentwurf geht auf die letzte dieser Beanstandungen zurück – und soll die Bundesrepublik endlich in Einklang mit dem Völker- und Unionsrecht bringen. Soweit der Compliance-Teil des Entwurfs.

Zugleich aber verfolgt der Entwurf einen zweiten Zweck: die „Beschleunigung“ von Genehmigungsverfahren für Infrastrukturvorhaben. Und genau hier liegt das Problem. Denn die als Beschleunigung deklarierten Maßnahmen – Wiedereinführung einer materiellen Präklusion, Befristung der Anerkennung von Umweltverbänden, Einschränkung der richterlichen Amtsermittlung, pauschaler Wegfall der aufschiebenden Wirkung – greifen tief in den Rechtsschutz ein. Die Frage ist: Ist das nötig? Und ist es rechtlich zulässig?

Die empirische Grundlage: Das erfundene Problem der „Klageflut“

Die Bundesregierung hat selbst eine umfangreiche empirische Untersuchung in Auftrag gegeben – die zweiteilige UBA-Studie „Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten“ (UBA-Texte 37/2025), die im Januar 2025 veröffentlicht wurde und an eine Vorgängerstudie für einen ebenfalls 4-järhigen Untersuchungszyklus für die Verbandsklagezahlen anknüpft (UBA-Texte 149/2021). Die Ergebnisse beider Studien widersprechen den Prämissen des Entwurfs in nahezu jedem Punkt.

Von den 399 in Deutschland anerkannten Umwelt- und Naturschutzvereinigungen haben im Zeitraum 2021 bis 2023 gerade einmal 34 Verbände überhaupt von ihrem Klagerecht Gebrauch gemacht – in durchschnittlich 69 Fällen pro Jahr. Zum Vergleich: An den Verwaltungsgerichten gehen jährlich 70.000 bis 85.000 Klageverfahren ein (ohne Asylklagen). Von einer „Klageflut“ kann keine Rede sein.

Die Erfolgsquote der Verbandsklagen lag bei 51,3 Prozent – das heißt: In mehr als der Hälfte der Fälle haben die Gerichte festgestellt, dass die angegriffene Genehmigung rechtswidrig war. Das ist kein Indiz für Missbrauch, sondern für Vollzugsdefizite im Umweltrecht. Die Verbände klagen gezielt und in Fällen, in denen tatsächlich Rechtsschutz geboten ist.

Besonders bemerkenswert: Die 2017 erfolgte Abschaffung der materiellen Präklusion hat die Verfahrensdauer nicht verlängert. Diesen Befund bestätigt die UBA-Studie für zwei aufeinanderfolgende Untersuchungszeiträume. Die Wiedereinführung einer Präklusion – wie sie der Entwurf in § 5 Satz 2 Nr. 2 unter dem Etikett einer „Missbrauchsklausel“ vorsieht – ist daher nicht nur unionsrechtswidrig, sondern auch in der Sache überflüssig. Und: Die bestehende Missbrauchsklausel des § 5 UmwRG hat im gesamten Zeitraum 2017 bis 2023 in keiner einzigen Gerichtsentscheidung zu einer Zurückweisung verbandlichen Vorbringens geführt. Es gibt schlicht kein Missbrauchsproblem.

Die unionsrechtlichen Grenzen: Was der Gesetzgeber nicht darf

Materielle Präklusion (§ 5 Satz 2 Nr. 2 UmwRG-E)

Wer sich nicht am Verwaltungsverfahren beteiligt hat, soll bestimmte Einwendungen vor Gericht nicht mehr erheben dürfen. Das ist – ungeachtet des Etiketts „Missbrauchsklausel“ – eine klassische materielle Präklusion. Der EuGH hat genau diesen Mechanismus im Urteil vom 15. Oktober 2015 (Rs. C-137/14) für unionsrechtswidrig erklärt. Das Gericht hat ausdrücklich festgestellt, dass weder Art. 11 der UVP-Richtlinie noch Art. 25 der Industrieemissionsrichtlinie eine solche Beschränkung zulassen – auch nicht aus Gründen der Verfahrenseffizienz. Die Begründung des Entwurfs verweist zwar auf einen laufenden Richtlinienvorschlag der EU-Kommission, der eine Präklusion unter bestimmten Bedingungen künftig ermöglichen könnte. Dieser Vorschlag ist aber weder beschlossen noch sind seine Bedingungen im Entwurf abgebildet. Auf geltendes Unionsrecht lässt sich die Regelung nicht stützen.

Der innere Widerspruch des Entwurfs wird an einer anderen Stelle besonders deutlich: § 7 Abs. 4 UmwRG-E suspendiert ausdrücklich die fachgesetzlichen Einwendungsausschlüsse des Planfeststellungsrechts (§ 73 Abs. 2 Satz 4 und 5 VwVfG) für das gerichtliche Verfahren – eine Regelung, die die Anforderungen des EuGH korrekt umsetzt. Zugleich führt § 5 Satz 2 Nr. 2 denselben Einwendungsausschluss durch die Hintertür der „Missbrauchsklausel“ wieder ein: Wer sich nicht am Verwaltungsverfahren beteiligt hat, soll bestimmte Rügen vor Gericht nicht erheben dürfen. Der Entwurf widerspricht sich damit selbst.

Befristung der Anerkennung (§ 3 Abs. 4 UmwRG-E)

Die Anerkennung von Umweltvereinigungen soll künftig auf fünf, später zehn Jahre befristet werden. Alle derzeit rund 420 anerkannten Vereinigungen müssten sich im Rhythmus von fünf Jahren einem vollständigen Neuanerkennungsverfahren unterziehen – ein bürokratischer Aufwand, der dem erklärten Ziel des Bürokratieabbaus diametral entgegensteht. Die Übergangsregelung konzentriert den gesamten Neuanerkennungsaufwand in einem Drei-Jahres-Fenster (2029–2031). Ob das Umweltbundesamt und die Landesbehörden das bewältigen können, erscheint fraglich.

Gravierender noch ist das Rechtsschutzrisiko: Läuft eine Anerkennung aus und verzögert sich die Wiederanerkennung, entsteht eine Klagebefugnislücke mit unabsehbaren Folgen. Die Aarhus-Konvention verlangt, dass nationale Anforderungen an Umweltvereinigungen den Zugang zum Recht nicht faktisch behindern. Eine Befristung mit automatischem Verlust der Klagebefugnis bei Nichterfüllung geht über das hinaus, was die Konvention zulässt.

Die Alternative liegt auf der Hand: unbefristete Anerkennung mit periodischer Nachweispflicht und Möglichkeit des Widerrufs der Anerkennung, sofern die Nachweise einen Verlust der Anerkennungsvoraussetzungen erkennen lassen, wie sie § 4a des Unterlassungsklagengesetzes bereits seit Jahren erfolgreich praktiziert. Der Deutsche Anwaltverein hat dies in seiner Stellungnahme vorgeschlagen.

Einschränkung der Amtsermittlung (§ 7a UmwRG-E)

Der Amtsermittlungsgrundsatz – also die Pflicht des Verwaltungsgerichts, den Sachverhalt von Amts wegen zu erforschen – ist ein tragendes Prinzip des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes. § 7a soll diesen Grundsatz einschränken. Über den neuen § 1 Abs. 3, der den persönlichen Anwendungsbereich des UmwRG regelt, gilt diese Einschränkung ausschließlich für Klagen anerkannter Umweltvereinigungen – nicht für individuelle Nachbarn oder sonstige Kläger. Das stellt die Aarhus-Konvention auf den Kopf: Die Vereinigungen, denen das Völkerrecht eine privilegierte Stellung einräumt, werden prozessual schlechter gestellt als individuelle Kläger.

Ausschluss der aufschiebenden Wirkung (§ 7 Abs. 6 UmwRG-E)

Der Entwurf sieht vor, dass Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Entscheidungen über „Infrastrukturprojekte nach § 1 Absatz 1 und Absatz 1a“ keine aufschiebende Wirkung haben sollen. Der Begriff „Infrastrukturprojekte“ ist im Gesetz nicht definiert. Auch diese Regelung gilt – ebenso wie § 7a – über § 1 Abs. 3 ausschließlich für Klagen anerkannter Umweltvereinigungen. Klagt ein individueller Nachbar gegen dieselbe Genehmigung, hat seine Klage weiterhin aufschiebende Wirkung. Das ist eine gezielte Schlechterstellung der Verbände im vorläufigen Rechtsschutz, die gegen Art. 9 Abs. 4 der Aarhus-Konvention verstößt – danach darf der Rechtsschutz für anerkannte Vereinigungen nicht weniger wirksam sein als für andere Kläger.

Der Widerspruch: Pakt für den Rechtsstaat und Rechtsschutzeinschränkung

Der Entwurf steht in einem bemerkenswerten Widerspruch zur parallelen Justizpolitik des Bundes. Die Bundesregierung verhandelt derzeit mit den Ländern über eine Neuauflage des Paktes für den Rechtsstaat – mit fast einer halben Milliarde Euro für Personal und Digitalisierung in der Justiz. Sie erkennt damit an, dass die Gerichte personell und digital unterausgestattet sind. Zugleich legt sie einen Gesetzentwurf vor, der die aus genau dieser Unterausstattung resultierenden langen Verfahrensdauern durch Einschränkung des Rechtsschutzes zu kompensieren versucht.

Die UBA-Studie bestätigt, was alle Beteiligten wissen: Die mit Abstand am häufigsten genannte Maßnahme zur Beschleunigung war der Ausbau finanzieller und personeller Ressourcen in Behörden und Gerichten – benannt von fast zwei Dritteln aller Befragten, darunter auch Vorhabenträger und Genehmigungsbehörden. Der Deutsche Richterbund weist darauf hin, dass die Verwaltungsgerichte unter einer massiv steigenden Verfahrenslast leiden und die Reformpläne zur Entlastung der Verwaltungsgerichte „überschaubar“ bleiben dürften, solange die personelle Verstärkung ausbleibt.

Der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) hat es in seinem Politikimpuls vom Februar 2026 auf den Punkt gebracht: Die Beschleunigungsinitiativen folgten einer „zweifelhaften symbolischen Handlungsdynamik“ und riskierten, „am Ende nur wenig zur Beschleunigung beizutragen, jedoch das Umweltschutzniveau herabzusetzen“.

Was stattdessen nötig wäre

In meiner Stellungnahme zur Anhörung im Rechtsausschuss des Deutschen Bundestages habe ich fünf konstruktive Vorschläge unterbreitet, die Verfahren tatsächlich beschleunigen, ohne den Rechtsschutz einzuschränken:

Die personelle und finanzielle Ausstattung der Verwaltungsgerichte ist der wichtigste und zugleich am sträflichsten vernachlässigte Hebel. Die Verfahrensdauern variieren zwischen den Bundesländern erheblich – nicht wegen unterschiedlicher Verfahrensrechte (UmwRG und VwGO gelten bundeseinheitlich), sondern wegen unterschiedlicher Gerichtsausstattung in Verantwortung der Länder.

Die Spezialisierung der Spruchkörper durch verbindliche Umsetzung und Erweiterung des § 188b VwGO wäre mit einem einzigen Satz im Gesetz zu erreichen. Die bestehende Soll-Vorschrift wird nicht flächendeckend umgesetzt, und ihr Anwendungsbereich erfasst wesentliche Teile der UmwRG-Verfahren – insbesondere immissionsschutzrechtliche Genehmigungen – nicht.

Eine verbindliche Aktenvorlagefrist für die beklagte Behörde würde eine Ursachen für Verfahrensverzögerungen beseitigen. Derzeit vergeht erhebliche Zeit, bis die Verwaltungsvorgänge vollständig beim Gericht eingehen. In Verbindung mit einer Klagebegründungsfrist, die erst ab Aktenzugang läuft, ergäbe sich eine wechselseitige Beschleunigung, die das Verfahren um Monate verkürzen kann.

Eine Bund-Länder-Initiative zur Stärkung der Verwaltungsgerichtsbarkeit nach dem Vorbild des Paktes für den Rechtsstaat und die verpflichtende elektronische Aktenführung ergänzen das Bild.

All diese Maßnahmen setzen an den tatsächlichen Ursachen langer Verfahren an – nicht an den Rechten derjenigen, die berechtigterweise um Rechtsschutz nachsuchen.

Fazit: Ein Entwurf, der das Gegenteil bewirken wird

Der Gesetzentwurf enthält durchaus begrüßenswerte und wegen der Verurteilungen Deutschlands durch EuGH und ACCC auch notwendige Elemente: die Streichung des Binnendemokratiekriteriums bei der Anerkennung von Umweltvereinigungen, die Öffnung für Stiftungen, die systematische Trennung zwischen Art. 9 Abs. 2 und Abs. 3 der Aarhus-Konvention, die Einführung einer Klageerwiderungsfrist. Diese Verbesserungen werden jedoch von den „Beschleunigungsmaßnahmen“ überschattet, die in zentralen Punkten gegen geltendes Unionsrecht verstoßen.

§5 Satz 2 Nr. 2 wird mit hoher Wahrscheinlichkeit ein weiteres Vertragsverletzungsverfahren oder eine EuGH-Vorlage auslösen. Die Befristung der Anerkennung wird zu ACCC-Beschwerden führen. Das Ergebnis ist nicht Beschleunigung, sondern jahrelange Rechtsunsicherheit – für Vorhabenträger, Behörden und Gerichte gleichermaßen.

Das Gutachten von Teßmer im Rahmen der UBA-Studie spricht von einer „Dauerschleife“ prozessrechtlicher Beschleunigungsmaßnahmen seit den 1990er Jahren, die regelmäßig scheitern, weil sie an den tatsächlichen Ursachen vorbeigehen. Dieser Entwurf reiht sich in dieses Muster ein und setzt die Schleife fort.

Gerichtlicher Rechtsschutz ist ein verfassungsrechtlich geschütztes und in einem Rechtsstaat unverzichtbares Element. Und Rechtsschutz braucht natürlich auch Zeit – das liegt in der Natur einer unabhängigen, an Recht und Gesetz gebundenen Kontrolle. Diese Zeit ist kein Systemfehler, sondern der Preis einer rechtsstaatlichen Ordnung, die auch dem Vorhabenträger die Gewissheit gibt, dass seine Genehmigung auf einer tragfähigen Grundlage steht. Die Aufgabe des Gesetzgebers ist es, diese Zeit durch Ausstattung der Gerichte zu minimieren – nicht durch Beschneidung der Kontrolle.

Die vollständige Stellungnahme zur Anhörung im Umweltausschuss des Deutschen Bundestages ist [hier abrufbar]. Die Anhörung findet am 25.03.2026 statt.

 

Leipzig, den 11.03.2026

gez. Rechtsanwältin Dr. Franziska Heß/Fachanwältin für Verwaltungsrecht