Das Kreislaufwirtschaftsrecht wird derzeit auf europäischer und nationaler Rechtsebene fortentwickelt. Die EU-Kommission hat den Legislativvorschlag für einen EU Circular Economy Act (CEA) für die zweite Jahreshälfte 2026 angekündigt und das Bundesumweltministerium hat Ende Juni 2026 den Referentenentwurf für die Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) vorgelegt, mit dem vor allem die geänderte EU-Abfallrahmenrichtlinie umgesetzt und die Rohstoffversorgungssicherheit als Gesetzesziel verankert werden soll. Beide Verfahren entscheiden darüber, ob das Kreislaufwirtschaftsrecht erstmals verbindliche Ziele für den Primärrohstoffverbrauch erhält.
Im Auftrag des WWF Deutschland und des Deutschen Naturschutzrings (DNR) hat Rechtsanwalt Alexander Ionis von Baumann Rechtsanwälte untersucht, welche Möglichkeiten die CEA-Gesetzgebung für die Weiterentwicklung des europäischen Kreislaufwirtschaftsrechts eröffnet. Ein zweites Gutachten für den WWF Deutschland behandelt die nationale Ebene. Beide Gutachten sind veröffentlicht.
EU Circular Economy Act (CEA): Ein Dachgesetz für das europäische Ressourcenkreislaufrecht
„Auf dem Weg zum EU Circular Economy Act: Gesteuerte Ressourcenbewirtschaftung als Grundlage europäischer Rohstoffunabhängigkeit und umweltverträglicher Ressourcennutzung durch ein neues Lenkungsgesetz“
Ausgangslage: Drei-Säulen-Modell und Kreislaufnutzungsrate
Die EU-Kommission will mit dem CEA die Nachfrage nach kreislauffähigen Produkten fördern und die Abhängigkeit von kritischen Rohstoffen verringern, nach den bisherigen Ankündigungen dabei aber im Wesentlichen die EU-Abfallrahmenrichtlinie, die EU-Deponierichtlinie und die Richtlinie über Elektro- und Elektronik-Altgeräte ändern. Das Gutachten geht der Frage nach, ob das ausreicht, um die angestrebte Verdopplung der Kreislaufnutzungsrate von 12,2 Prozent (2024) auf 24 Prozent bis 2030 zu erreichen.
Warum die Kreislaufnutzungsrate allein nicht genügt
Die Kreislaufnutzungsrate misst den Anteil der im Kreis geführten Materialien, nicht die Höhe des Verbrauchs. Wächst der Materialeinsatz schneller als die Kreislaufführung, nimmt der absolute Verbrauch an Primärrohstoffen auch bei steigendem Sekundärrohstoffanteil weiter zu. Neben Sammel-, Recycling- und Rezyklateinsatzquoten bedarf es daher eines verbindlichen Ziels zur absoluten Senkung des Pro-Kopf-Verbrauchs an Primärrohstoffen (Raw Material Consumption) für die Zeithorizonte 2030, 2040 und 2050. Der Verbrauch lag 2024 bei 14,1 Tonnen je Person und Jahr, während in der Forschung Zielkorridore von fünf bis sieben Tonnen diskutiert werden.
Empfehlung: politikplanendes Stammgesetz mit Konsolidierungsauftrag
Punktuelle Anpassungen des Bestandsrechts genügen nach dem Gutachten nicht, weil Rohstoff-, Produkt- und Abfallrecht nicht unter einem gemeinsamen Leitbegriff der Ressourcenbewirtschaftung verklammert sind. Anschaulich wird das am EU Critical Raw Materials Act, der bis 2030 eine Recyclingkapazität von mindestens 25 Prozent des Jahresverbrauchs an strategischen Rohstoffen vorsieht, ohne dass die übrigen Rechtsakte gehalten wären, ihre Regelungen darauf auszurichten. Empfohlen wird deshalb eine Verordnung, die als politikplanendes Stammgesetz nach dem Vorbild des EU-Klimagesetzes und der EU-Wiederherstellungsverordnung verbindliche Ressourcenziele entlang der Zeithorizonte 2030, 2040 und 2050 festlegt.
Diese Ziele sind mit bezifferten Beitragsanteilen auf das Rahmenrecht herunterzubrechen, also auf den EU Critical Raw Materials Act, die EU-Ökodesignverordnung und die EU-Abfallrahmenrichtlinie, und von dort in die einzelnen Stoffströme zu übertragen, wo sie in Sammel-, Verwertungs- und Rezyklateinsatzquoten sowie in Abfallendekriterien umzusetzen sind. Wie sehr es auf das Zusammenspiel der Instrumente ankommt, zeigt das Verhältnis von Abfallende und Rezyklateinsatz, weil Einsatzquoten ins Leere gehen, solange das Material rechtlich Abfall bleibt, Abfallendekriterien ohne Einsatzpflichten aber keine Nachfrage erzeugen. Hinzu kommt ein Governance-Mechanismus aus Monitoring, digitaler Erfassung der Stoffströme, Berichtspflichten der Mitgliedstaaten und Nachsteuerung.
Planungssicherheit für Investitionen und Vorgaben für den Außenhandel
Verbindliche Ziele und längere Planungshorizonte dienen zugleich den Unternehmen, weil der Umbau ganzer Wertschöpfungsketten Investitionen mit Kapitalbindungen von 15 bis 30 Jahren erfordert. Für den Außenhandel schlägt das Gutachten vor, nach dem Vorbild des CO2-Grenzausgleichsmechanismus Anforderungen an Produktdesign und Sekundärrohstoffanteil eingeführter Produkte zu stellen und der unionsinternen Verwertung kritischer Rohstoffabfälle Vorrang vor der Ausfuhr einzuräumen. Kompetenzrechtlich tragen Art. 114 AEUV und Art. 192 Abs. 1 AEUV einen solchen Rechtsakt.
Regelungsarchitektur nach dem Rechtsgutachten: der CEA als Dachverordnung.
Rechtsgutachten und Eckpunktepapier von WWF und DNR stehen in deutscher und englischer Sprache auf der Publikationsseite des Deutschen Naturschutzrings zur Verfügung.
KrWG-Novelle 2026: Ressourcenziele im nationalen Kreislaufwirtschaftsrecht
„Ableitungen aus der Nationalen Kreislaufwirtschaftsstrategie und der Gesetzgebung zum EU Circular Economy Act für die Weiterentwicklung des nationalen Kreislaufwirtschaftsrechts zur besseren Steuerung des Primärrohstoffverbrauchs“
Das zweite Gutachten untersucht das geltende Kreislaufwirtschaftsrecht, die Nationale Kreislaufwirtschaftsstrategie mit ihrem Aktionsprogramm sowie die laufenden Novellierungsverfahren einschließlich der Regelungen zu Verpackungen, Textilien sowie Lebensmittel- und Bioabfällen. Auch auf nationaler Ebene stehen produktbezogene Anforderungen, Herstellerverantwortung, Sammel- und Verwertungsquoten sowie Vorgaben zum Einsatz von Sekundärrohstoffen weitgehend unverbunden nebeneinander, ohne dass ihnen ein verbindliches Ziel zur Senkung des Primärrohstoffverbrauchs vorgegeben wäre.
Vorgeschlagen wird ein nationales Ressourcenkreislaufgesetz als Dachgesetz, das nach dem Muster des Bundes-Klimaschutzgesetzes verbindliche Ziele, Zeithorizonte sowie Vorgaben zu Monitoring und Nachsteuerung enthält, während das Kreislaufwirtschaftsgesetz und die stoffstromspezifischen Gesetze darunter die Instrumente bereitstellen, von Rezyklateinsatzquoten und Anforderungen an Lebensdauer und Reparierbarkeit über das Abfallenderecht bis zur ressourcenschonenden öffentlichen Beschaffung und zu fiskalischen Instrumenten. Die laufende Novellierung eröffnet damit die Möglichkeit, über die bloße Richtlinienumsetzung hinauszugehen.
Das vollständige KrWG-Gutachten steht auf der Website des WWF Deutschland als PDF zur Verfügung.
Beratung im Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Ressourcenrecht
Baumann Rechtsanwälte berät Verbände, Unternehmen, Kommunen und öffentliche Auftraggeber im Kreislaufwirtschafts- und Ressourcenrecht von der Gesetzgebungsberatung bis zum gerichtlichen Verfahren. Die beiden Gutachten führen eine langjährige Arbeit fort, die vom Kurzgutachten zu den wesentlichen Inhalten eines Ressourcenschutzgesetzes des Bundes für den BUND (Heß/Hörtzsch, 2023) über das Gutachten zum Ende der Abfalleigenschaft von Phosphorrezyklaten (Kopp-Assenmacher/Ionis, 2025) bis zu den Arbeiten für WWF und DNR reicht.
- Rechtsgutachten, Gesetzgebungsberatung und Stellungnahmen zum Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Ressourcenschutzrecht
- Ende der Abfalleigenschaft (End-of-Waste), Abfallhierarchie sowie Abgrenzung von Produkt- und Abfallrecht
- erweiterte Herstellerverantwortung, Rezyklateinsatz- und Sammelquoten, Verpackungs-, Batterie-, Elektro- und Textilrecht sowie EU-Ökodesignvorgaben
- ressourcenschonende öffentliche Beschaffung sowie Genehmigungs-, Planungs- und Klageverfahren für Abfall- und Recyclinganlagen
Kontakt bei Rückfragen:
- Rechtsanwalt Alexander Ionis
Tel.: 0341 – 14 96 97 60
E-Mail: ionis@baumann-rechtsanwaelte.de