Das Umweltbundesamt hat das Rechtsgutachten „2. Fluglärmschutzverordnung – Zeitgemäßer baulicher Schallschutz“ veröffentlicht.

Es untersucht, ob die geltenden Regelungen zum baulichen Schutz vor Fluglärm noch dem aktuellen Stand der Lärmwirkungsforschung und der Schallschutztechnik entsprechen. Darüber hinaus enthält es konkrete Vorschläge für eine Weiterentwicklung des Fluglärmgesetzes, der 2. Fluglärmschutzverordnung und weiterer Rechtsvorschriften. Das Gutachten umfasst 306 Seiten und ist im Juni 2026 veröffentlicht worden.

Erstellt wurde das Gutachten im Auftrag des Umweltbundesamtes von:

Rechtsanwältin Dr. Franziska Heß (Fachanwältin für Verwaltungsrecht
Baumann Rechtsanwälte Partnerschaftsgesellschaft mbB, Leipzig/Würzburg),
Dr. Dirk Schreckenberg (ZEUS GmbH, Hagen) und
Dipl.-Ing. Manfred Liepert (Möhler + Partner Ingenieure GmbH, Augsburg/München)

Das vollständige Gutachten ist auf der Website des Umweltbundesamtes abrufbar.

 

Kurz erklärt: Das Gutachten selbst – Worum geht es?

Das Gutachten untersucht, ob die geltenden Regelungen zum baulichen Schutz vor Fluglärm noch dem aktuellen Stand der Lärmwirkungsforschung und der Schallschutztechnik entsprechen.

Dabei geht es nicht nur um einzelne technische Anforderungen an Fenster, Dächer oder Lüftungsanlagen. Das Gutachten stellt ganz grundsätzlich die Frage, wie ein wirksamer und grundrechtskonformer Schutz vor Fluglärm heute ausgestaltet sein muss.

Hierzu werden die verfassungsrechtlichen Grundlagen, aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse über die gesundheitlichen Auswirkungen von Fluglärm und die bisherigen Erfahrungen bei der praktischen Umsetzung des baulichen Schallschutzes zusammengeführt.

Auf dieser Grundlage zeigt das Gutachten rechtlichen Änderungsbedarf auf und entwickelt konkrete Vorschläge für eine Überarbeitung des Fluglärmgesetzes, der 2. Fluglärmschutzverordnung und weiterer Vorschriften.

 

⇒ Gegenstand und Ansatz des Gutachtens

Das Gutachten ist Teil der bis 2027 laufenden turnusgemäßen Evaluierung des Fluglärmgesetzes und untersucht die 2. Fluglärmschutzverordnung daraufhin, ob die dort geregelten Anforderungen an den baulichen Schallschutz noch dem Stand der Lärmwirkungsforschung und der Schallschutztechnik entsprechen.

Den Ausgangspunkt bildet nicht die Verordnung, sondern die Frage nach dem Schutzniveau, das von Verfassungs wegen bereitzustellen ist. Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG schützt bereits im Risikobereich, also dort, wo eine Gesundheitsbeeinträchtigung nicht sicher ausgeschlossen werden kann. Zudem ist nach Einschätzung des Autorenteams unzulässig, den Schutzstandard am gesunden Durchschnittsbürger auszurichten, weil damit die höhere Empfindlichkeit von Kindern, älteren Menschen und chronisch Kranken ausgeblendet wird. Herausgearbeitet wird zugleich, dass das Vorsorgeprinzip, das frühzeitiges staatliches Handeln bereits bei ernsthaften Anhaltspunkten für Gesundheitsrisiken gebietet, durch die Rechtsprechungslinie relativiert wird, nach der eine Nachbesserung erst geschuldet ist, wenn sich neue Erkenntnisse zu einem wissenschaftlichen Grundkonsens verdichtet haben.

Ein eigener Schwerpunkt liegt auf der Klärung der Begrifflichkeiten, die in Rechtswissenschaft und Lärmwirkungsforschung unterschiedlich verwendet werden und die fachliche Diskussion seit langem belasten. Während das Recht mit kategorialen Schwellen arbeitet, also mit der Trias aus Gefahren, erheblichen Nachteilen und erheblichen Belästigungen sowie den daran anknüpfenden Erheblichkeits- und Zumutbarkeitsschwellen, beschreibt die Lärmwirkungsforschung kontinuierliche Expositions-Wirkungs-Beziehungen und versteht Belästigung nicht als bloßes Ärgernis unterhalb der Gesundheitsschwelle, sondern als eigenständigen Wirkungsbereich, der auf dem Pfad zu Herz-Kreislauf-Erkrankungen und Depressionen vermittelt. Daraus folgt der Vorschlag, die strikte Trennung zwischen Gesundheitsgefahr und Belästigung zugunsten einer Abwägung auf der Ebene der Gesundheitsrisiken aufzugeben und die Grenzwerte in festen Zeitabständen durch eine unabhängige wissenschaftliche Kommission überprüfen zu lassen, verbunden mit einer Begründungspflicht für den Fall, dass trotz neuer Erkenntnisse keine Anpassung erfolgt.

Auf dieser Grundlage wertet das Gutachten den seit der Novelle von 2007 erheblich gewachsenen Erkenntnisstand zu fluglärmbedingten Erkrankungsrisiken, Schlafstörungen, Belästigung und kognitiven Beeinträchtigungen bei Kindern aus und leitet daraus wirkungsbezogene Schutzziele für die Innenräume ab, die an die Stelle der bisherigen Orientierung an pauschalierten Außenpegeln und Bauteileigenschaften treten sollen. Vorgeschlagen werden ein Tagespegel von 35 dB(A) und ein Nachtpegel von 25 dB(A) im Innenraum, ergänzt um ein ereignisbezogenes Kriterium, das die Zahl fluglärmbedingter Aufwachreaktionen begrenzt, sowie um 5 dB strengere Werte für Räume, die überwiegend von vulnerablen Gruppen genutzt werden.

Die Untersuchung bleibt nicht bei der Kritik stehen, sondern enthält für sämtliche Problemfelder ausformulierte Änderungsvorschläge für die 2. FlugLSV sowie, soweit erforderlich, für das Fluglärmgesetz selbst und das Mietrecht.

 

Zum Hintergrund – Mehr Infos über Fluglärm und die 2. FlugLSV

1. Was regelt die 2. Fluglärmschutzverordnung?

Das Fluglärmgesetz soll Menschen in der Umgebung von Flughäfen vor erheblichen Belastungen durch Fluglärm schützen.

Die 2. Fluglärmschutzverordnung konkretisiert insbesondere, welche Anforderungen bauliche Schallschutzmaßnahmen erfüllen müssen und in welchem Umfang die dafür entstehenden Kosten erstattet werden.

Zu diesen Maßnahmen können beispielsweise gehören:

  • Schallschutzfenster,
  • Verbesserungen an Außenwänden und Dächern,
  • schallgedämmte Lüftungseinrichtungen,
  • weitere bauliche Maßnahmen zum Schutz von Wohn- und Schlafräumen.

 

2. Wo bestehen beim bisherigen Fluglärmschutz Defizite?

Das Gutachten kommt zu dem Ergebnis, dass die geltenden Regelungen in wesentlichen Bereichen nicht mehr dem aktuellen wissenschaftlichen und technischen Stand entsprechen.

Zu den zentralen Defiziten gehören:

  • Veraltete technische Grundlagen: Die Verordnung verweist teilweise noch auf technische Normen aus dem Jahr 1989.
  • Keine verbindlichen Innenpegel-Schutzziele: Entscheidend ist bislang nicht ausdrücklich, wie leise es nach der Umsetzung der Maßnahmen tatsächlich in Wohn- und Schlafräumen ist.
  • Unzureichender Schutz vulnerabler Gruppen: Kinder, ältere Menschen, Schwangere und chronisch Kranke werden nicht ausreichend berücksichtigt, weil die geltenden Grenzwerte und Schallschutzanforderungen zu deren Schutz nicht ausreichen.
  • Komplizierte Antragsverfahren: Bürokratische Anforderungen, Informationsdefizite und Vorfinanzierungspflichten erschweren die Inanspruchnahme von Schallschutzmaßnahmen.
  • Fehlende Qualitätssicherung: Es fehlen verbindliche Vorgaben zur Kontrolle, Abnahme, Wartung und langfristigen Wirksamkeit der eingebauten Maßnahmen.
  • Nicht ausreichende Kostenerstattung: Die geltenden Höchstbeträge bilden die tatsächliche Entwicklung der Baukosten nicht mehr angemessen ab und sind nicht ausreichend, um wirklich wirksamen passiven Schallschutz zu finanzieren.

 

3. Warum ist Fluglärm gesundheitlich relevant?

Das Gutachten zeigt, dass die wissenschaftlichen Erkenntnisse über die gesundheitlichen Auswirkungen von Fluglärm in den vergangenen Jahren deutlich zugenommen haben.

Fluglärm kann unter anderem mit Schlafstörungen, nächtlichen Aufwachreaktionen, Herz-Kreislauf-Erkrankungen, Bluthochdruck, Schlaganfällen, Diabetes und Depressionen zusammenhängen. Bei Kindern können zudem das Leseverständnis, die Konzentration und die Gedächtnisleistung beeinträchtigt werden.

Rechtlich besonders bedeutsam ist die Feststellung, dass der Schutz der körperlichen Unversehrtheit nicht erst dann greift, wenn eine Erkrankung bereits sicher eingetreten ist. Staatlicher Schutz kann schon erforderlich sein, wenn wissenschaftlich begründete Anhaltspunkte für ein relevantes Gesundheitsrisiko bestehen.

Das Gutachten betont deshalb auch die Bedeutung des Vorsorgeprinzips und des besonderen Schutzes vulnerabler Personengruppen.

 

Die konkreten Empfehlungen des Gutachtens

Das Gutachten bleibt nicht bei der Kritik an der geltenden Rechtslage stehen, sondern enthält für jeden Problembereich ausformulierte Regelungsvorschläge für das Fluglärmgesetz und die 2. Fluglärmschutzverordnung. Sie sind als Optionen gedacht, aus denen der Gesetz- und Verordnungsgeber auswählen kann.

Die wichtigsten sind:

Klare Schutzziele für die Innenräume. Bisher schreibt die Verordnung nur vor, wie gut einzelne Bauteile dämmen müssen, nicht aber, wie leise es in der Wohnung tatsächlich sein soll. Das Gutachten schlägt vor, verbindliche Werte für den Innenraum festzulegen, nämlich 35 dB(A) tagsüber in Wohn- und Aufenthaltsräumen und 25 dB(A) nachts in Schlafräumen, und diese Entscheidung wegen ihrer Bedeutung für die Gesundheit dem Gesetzgeber selbst vorzubehalten.

Besonderer Schutz des Nachtschlafs. Da einzelne laute Überflüge auch dann aufwecken können, wenn der Durchschnittspegel eingehalten ist, soll zusätzlich gelten, dass es nachts in Schlafräumen zu höchstens zwei fluglärmbedingten Aufwachreaktionen pro Woche kommen darf. Ermittelt werden diese nach einem vom Deutschen Zentrum für Luft- und Raumfahrt entwickelten Verfahren.

Höherer Schutz für empfindliche Personen und Einrichtungen. Für Räume, in denen sich überwiegend Kinder und Jugendliche, Schwangere, ältere Menschen, chronisch Kranke oder pflegebedürftige Personen aufhalten, soll tagsüber ein um 5 dB strengerer Wert von 30 dB(A) gelten. Das betrifft insbesondere Kinderzimmer sowie Kindertagesstätten, Schulen, Krankenhäuser und Pflegeheime.

Zeitgemäße Berechnung und aktuelle Technik. Die Verordnung verweist bis heute auf eine Norm aus dem Jahr 1989, die den hohen Anteil tiefer Frequenzen im Fluglärm nicht abbildet und den vorhandenen Schallschutz deshalb systematisch zu günstig bewertet. Vorgeschlagen wird der Übergang auf die aktuelle Fassung von 2018 sowie eine gebäudegenaue Berechnung in Ein-Dezibel-Schritten anstelle der bisherigen groben Abstufung in Fünf-Dezibel-Schritten.

Belüftung neu geregelt. Wer heute das angebotene Lüftungsgerät ablehnt, verliert seinen Anspruch auf Schallschutz insgesamt, was viele Betroffene von einer Antragstellung abhält. Künftig soll auf die Belüftung verzichtet werden können, ohne den übrigen Anspruch zu verlieren, und zugleich sollen moderne Systeme einschließlich Wärmerückgewinnung, eine fachgerechte Lüftungsplanung sowie deren Wartung erstattungsfähig sein.

Gleiches Schutzniveau für Alt- und Neubauten. Bestandsgebäude erhalten bisher einen um 3 dB geringeren Schallschutz als Neubauten, und wer früher bereits Schallschutzfenster erhalten hat, geht bis zu einer Differenz von 8 dB vollständig leer aus. Beide Abschläge sollen entfallen, sodass sich der Anspruch allein danach richtet, was zur Erreichung der Schutzziele erforderlich ist.

Auskömmliche Erstattung. Der seit 2009 unveränderte Höchstbetrag von 150 Euro je Quadratmeter Wohnfläche deckt die heutigen Baukosten nicht mehr und führt regelmäßig zu Eigenanteilen der Betroffenen. Vorgeschlagen werden eine Anhebung auf 250 Euro, eine jährliche automatische Anpassung an die Baukostenentwicklung, die Beseitigung der Benachteiligung von Dachgeschosswohnungen bei der Flächenberechnung sowie eine Entschädigungsoption für Fälle, in denen die notwendigen Maßnahmen in keinem angemessenen Verhältnis mehr zum Wert des Gebäudes stehen.

Sicherung der Qualität und der dauerhaften Wirksamkeit. Bislang gibt es keinerlei Vorgaben zur Kontrolle der Bauausführung und zur Wartung, sodass erhebliche Mittel für Maßnahmen aufgewendet werden, deren Wirkung niemand überprüft. Das Gutachten schlägt eine Abnahme vor der Abrechnung, eine fachliche Baubegleitung in schwierigen Fällen und einen Anspruch auf eine sachverständige Wartung im Abstand von fünf Jahren vor, jeweils mit erstattungsfähigen Kosten.

Einfachere und schnellere Verfahren. Damit Ansprüche nicht an Bürokratie oder fehlendem Geld scheitern, sollen Anträge digital gestellt werden können, die Behörden die Eigentümer nach Festsetzung des Lärmschutzbereichs aktiv über ihre Rechte informieren und kostenlos beraten, die Kosten der schalltechnischen Begutachtung bundeseinheitlich erstattet werden und die Vorfinanzierung durch Vorschüsse oder eine direkte Beauftragung der Handwerksbetriebe entfallen.

Schutz von Mieterinnen und Mietern. Anspruchsberechtigt ist bisher allein der Eigentümer, und Mieter können weder die Antragstellung erreichen noch sich gegen eine anschließende Mieterhöhung wehren. Vorgeschlagen werden eine Pflicht des Vermieters, den Anspruch auf Verlangen des Mieters geltend zu machen, und vor allem der Ausschluss einer Mieterhöhung, soweit die Kosten vom Flugplatzbetreiber erstattet wurden.

 

Abschließend empfiehlt das Gutachten, die Auswahl unter diesen Vorschlägen auf eine volkswirtschaftliche Kosten-Nutzen-Analyse zu stützen, die den Investitionskosten die vermiedenen gesundheitlichen und gesellschaftlichen Folgekosten gegenüberstellt.

 

Erste Reaktionen auf das Gutachten

⇒ BI Fluglärm Raunheim

Dass die Untersuchung über den engeren Fachkreis hinaus auf Aufmerksamkeit stößt, zeigt die Reaktion der BI Fluglärm Raunheim. In einem Facebook-Beitrag vom 12. Juli 2026 misst sie dem Gutachten grundlegende Bedeutung für die weitere Diskussion über einen wirksamen und gesundheitsbezogenen Fluglärmschutz bei.

Aus Sicht der Bürgerinitiative sollte der technisch klingende Titel nicht darüber hinwegtäuschen, dass das Gutachten die wesentlichen rechtlichen und wissenschaftlichen Grundlagen des Fluglärmschutzes umfassend zusammenführt.

Besonders hervorgehoben werden die verfassungsrechtliche Einordnung gesundheitlicher Risiken, der Schutz vulnerabler Gruppen sowie die Verbindung zwischen aktueller Lärmwirkungsforschung und konkreten rechtlichen Reformvorschlägen. Die BI verweist dabei unter anderem auf die vorgeschlagenen Innenpegel-Schutzziele, die Berücksichtigung nächtlicher Aufwachreaktionen, eine verbindliche Qualitätssicherung, höhere Erstattungsbeträge und einfachere Antragsverfahren.

In einer bewusst humorvoll zugespitzten Grafik wird das Gutachten als „Schild der Erkenntnis“ dargestellt. Dahinter steht die Einschätzung, dass es Fluglärmbetroffenen und Bürgerinitiativen eine besonders fundierte Grundlage für die weitere fachliche und politische Diskussion bietet. Zugleich betont die BI, dass zwischen dem wissenschaftlich gebotenen Schutz und den derzeit praktisch umgesetzten Maßnahmen weiterhin erhebliche Unterschiede bestehen.

 

⇒ Bundesvereinigung gegen Fluglärm e. V. (BVF)

Auch die Bundesvereinigung gegen Fluglärm e. V. (BVF) greift die Ergebnisse des Gutachtens in ihrer Stellungnahme zum Referentenentwurf des Umweltmodernisierungsgesetzes auf. Sie begrüßt, dass der Entwurf einzelne verfahrensbezogene Empfehlungen übernimmt, etwa den digitalen Datenabruf, die Digitalisierung der Antragsverfahren, die Möglichkeit von Vorschusszahlungen sowie Beratungs- und Informationspflichten.

Nach Auffassung der BVF reichen diese Verbesserungen jedoch nicht aus. Die wesentlichen materiellen und qualitätssichernden Vorschläge des Gutachtens würden bislang nicht berücksichtigt. Die BVF fordert daher, insbesondere auch die empfohlenen Innenpegel-Schutzziele, den stärkeren Schutz vulnerabler Gruppen, aktuelle technische Standards, moderne Lüftungssysteme, Wartungsansprüche und höhere Erstattungsbeträge aufzugreifen.

Damit unterstreicht die BVF die besondere rechtspolitische Bedeutung des Gutachtens: Eine Reform dürfe sich nicht auf ein verfahrensbezogenes Maßnahmenpaket beschränken. Sie müsse zugleich die bestehenden Wirksamkeits- und Schutzniveaudefizite des baulichen Fluglärmschutzes beheben.