Wer bauliche Anlagen in der Nähe zu Gewässern errichten oder erweitern möchte bzw. gar als Gemeinde eine entsprechende Bauleitplanung zur Ausweisung neuer Baugebiete auf den Weg bringen möchte, tut gut daran, sich vorab darüber zu erkundigen, ob der zur Bauleitplanung vorgesehene Bereich bzw. das Grundstück, auf dem die bauliche Anlage errichtet oder erweitert werden soll, in einem festgesetzten Überschwemmungsgebiet gelegen ist. Dies kann man u. a. dem BayernAtlas entnehmen.

Sofern eine solche Lage in einem nach § 78 WHG festgesetzten Überschwemmungsgebiet gegeben ist, gilt der Grundsatz, dass dort die Ausweisung neuer Baugebiete im Außenbereich in Bauleitplänen oder sonstigen Satzungen nach dem Baugesetzbuch (§ 78 Abs. 1 S. 1 WHG) bzw. die Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen nach den §§ 30, 33, 34 und 35 BauGB (§ 78 Abs. 4 S. 1 WHG) untersagt sind. Diese grundsätzlich rigorose Vorgehensweise des Gesetzgebers ist verständlich und nachvollziehbar, betrachtet man verheerende Hochwasserereignisse, wie im Ahrtal.

§ 78 WHG wird zusammen mit § 77 und §78a WHG auch als der „Kern des Hochwasserschutzes“ und als in der Praxis bedeutendste Vorschrift des Hochwasserschutzes angesehen. Er bezweckt den unmittelbaren Schutz vor nachteiligen Hochwasserfolgen durch präventiven Hochwasserschutz (Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp/Rossi, 59. EL August 2024, WHG § 78 Rn. 8, beck-online).

Aufgrund dessen stehen die Chancen für neue Baugebiete bzw. bauliche Anlagen im festgesetzten Überschwemmungsgebiet grundsätzlich denkbar schlecht. Als Gemeinde bzw. Planer oder Bauherr erspart man sich daher viel Aufwand und auch manche Niederlage bzw. abschlägige Entscheidung, wenn man sein Vorhaben von vornherein außerhalb des festgesetzten Überschwemmungsgebiets plant.

Freilich gibt es von diesem strengen Grundsatz auch Ausnahmen – § 78 Abs. 2 WHG für Bauleitplanungen und § 78 Abs. 5 WHG für die Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen (bzw. bei § 78 Abs. 6 WHG, wenn schon bei der Festsetzung des Überschwemmungsgebiets die Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen allgemein zugelassen wurde und sie den dortigen Voraussetzungen entsprechen).

Die Ausnahmevorschriften nach § 78 Abs. 2 und Abs. 5 WHG sind nur unter den dort genannten, zum Großteil kumulativ erforderlichen Voraussetzungen einschlägig und entgegen ihrem Wortlaut („kann“) angesichts der kumulativen und umfassenden Voraussetzungen als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt faktisch ohne Raum für Ermessenserwägungen (Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp/Rossi, 59. EL August 2024, WHG § 78 Rn. 24, beck-online).

Für Bauleitplanungen ist – wie bereits dargestellt – § 78 Abs. 2 WHG als Ausnahmevorschrift zu beachten. Hiernach kann die zuständige Behörde abweichend von § 78 Abs. 1 S. 1 WHG die Ausweisung neuer Baugebiete ausnahmsweise zulassen, wenn:

(1.) keine anderen Möglichkeiten der Siedlungsentwicklung bestehen oder geschaffen werden können,
(2.) das neu auszuweisende Gebiet unmittelbar an ein bestehendes Baugebiet angrenzt,
(3.) eine Gefährdung von Leben oder Gesundheit oder erhebliche Sachschäden nicht zu erwarten sind,
(4.) der Hochwasserabfluss und die Höhe des Wasserstandes nicht nachteilig beeinflusst werden,
(5.) die Hochwasserrückhaltung nicht beeinträchtigt und der Verlust von verloren gehendem Rückhalteraum umfang-, funktions- und zeitgleich ausgeglichen wird,
(6.) der bestehende Hochwasserschutz nicht beeinträchtigt wird,
(7.) keine nachteiligen Auswirkungen auf Oberlieger und Unterlieger zu erwarten sind,
(8.) die Belange der Hochwasservorsorge beachtet sind und
(9.) die Bauvorhaben so errichtet werden, dass bei dem Bemessungshochwasser nach § 76 Absatz 2 Satz 1, das der Festsetzung des Überschwemmungsgebietes zugrunde liegt, keine baulichen Schäden zu erwarten sind.

Bei der Prüfung der Voraussetzungen des Satzes 1 Nummer 3 bis 8 sind auch die Auswirkungen auf die Nachbarschaft zu berücksichtigen.
Bei den vorstehend angeführten Ziffern 3 bis 9 handelt es sich um wichtige den Hochwasserschutz betreffende Fragen, die von einem Sachverständigen zu klären sind.

Zu den Ziff. 1 und 2 des § 78 Abs. 2 WHG, die juristische Aspekte zum Inhalt haben, ist Folgendes festzuhalten:
§ 78 Abs. 2 Nr. 1 WHG: Hier ist darauf abzustellen, dass im konkreten Fall keine alternative Siedlungsentwicklung außerhalb des Überschwemmungsgebiets möglich ist.
„Voraussetzung für die Zulassung der ausnahmsweisen Ausweisung neuer Baugebiete ist nach § 78 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 WHG zunächst, dass keine andere Möglichkeit der Siedlungsentwicklung besteht oder geschaffen werden kann als gerade im festgesetzten Überschwemmungsgebiet. Damit ist eine Alternativenprüfung anzustellen. Die Alternativenprüfung bedarf der Darlegung, dass eine ordnungsgemäße Siedlungsentwicklung ausschließlich im Überschwemmungsgebiet möglich ist. Die Alternativenprüfung ist für das gesamte Gemeindegebiet, nicht nur für einen anvisierten Ortsteil, durchzuführen (OVG Lüneburg Beschl. v. 20.3.2014 – 1 MN 7/14, Rn. 53 (juris); Hornfischer/Reith VBlBW 2014, 401 (407)). Hierbei sind auch historische, ökologische, kulturelle, soziale und wirtschaftliche Belange zu berücksichtigen. Erschwert wird die Suche nach einem Alternativgebiet durch die weitere Voraussetzung des § 78 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 WHG, wonach das neu auszuweisende Gebiet unmittelbar an ein bestehendes Baugebiet angrenzen muss (sog. Arrondierungsgrundsatz) (vgl. Hornfischer/Reith VBlBW 2014, 401 (407); → Rn. 47). Insgesamt hat die Vorschrift einen engen Anwendungsbereich. Eine alternativlose Siedlungsentwicklung ist nur denkbar, wenn etwa das ganze oder fast das ganze Gemeindegebiet im Überschwemmungsgebiet liegt oder topografische Gründe zu einer Gemeindeentwicklung gerade im oder in einem Teil des Überschwemmungsgebiets in Betracht kommen (Vorkommentierung zu § 31b aF Rn. 64, Stand EL 32, September 2006; OVG Lüneburg Beschl. v. 20.3.2014 – 1 MN 7/14, Rn. 51 (juris); zust. Schmitt ZfW 2016, 21, 26; insges. Krit. Zur Vorschrift Pfau VBlBW 2013, 201 (205 f.)). In der Literatur wird teilweise auch vertreten, dass nicht nur zwingende Gründe des Umweltschutzes, sondern auch zivilrechtliche Gründe zur Alternativlosigkeit führen, zB wenn ein Eigentümer ein Grundstück, das die Gemeinde zum Wohnungsbau für junge Familien ausweisen möchte, nicht verkaufen oder bebauen will (Schrödter in Schrödter BauGB § 1 Rn. 520 ff; gegen eine zu enge Auslegung auch Wienhues NordÖR 2016, 437 (439); aA Hünnekens in Landmann/Rohmer Rn. 17; Köck in Faßbender/ Köck Aktuelle Fragen und Entwicklungen im Hochwasserschutzrecht, S. 147 (159)). Abgemildert wird die Einschränkung durch § 78 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 WHG wegen der engen Auslegung des Tatbestandsmerkmals der neuen Baugebiete in § 78 Abs. 1 S. 1 WHG, wonach nicht schon Um- und Überplanungen das Verbot und das Erfordernis einer ausnahmsweisen Zulassung auslösen, sondern erst die erstmalige Begründung neuen Baurechts (→ Rn. 12 ff.).“(Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp/Rossi, 59. EL August 2024, WHG § 78 Rn. 27, beck-online) (Hervorhebungen durch Unterzeichnerin)
Nach § 78 Abs. 2 Nr. 2 WHG muss das neu auszuweisende Gebiet unmittelbar an ein bestehendes Baugebiet angrenzen:
„Als weitere der kumulativen Voraussetzungen der ausnahmsweisen Zulassung der Ausweisung neuer Baugebiete nach § 78 Abs. 2 S. 1 WHG fordert § 78 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 WHG, dass das neu auszuweisende Baugebiet unmittelbar an ein bestehendes Baugebiet angrenzt. Die Vorschrift möchte einen Anschluss an bestehende Baugebiete erreichen und zugleich das Entstehen neuer, selbständiger Siedlungsansätze im festgesetzten Überschwemmungsgebiet („Inseln“) verhindern (sog Arrondierungsgrundsatz; Vorkommentierung zu § 31b aF Rn. 65, Stand EL 32, September 2006). Die Vorschrift steht in engem Zusammenhang mit § 78 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 WHG (→ Rn. 27).“(Sieder/Zeitler/Dahme/Knopp/Rossi, 59. EL August 2024, WHG § 78 Rn. 28, beck-online)
„Sodann muss das Baugebiet an ein bereits bestehendes Baugebiet unmittelbar angrenzen. Streu- und Splittersiedlungen sind zu vermeiden (Landmann/Rohmer UmweltR/Hünnekens WHG § 78 Rn. 18). Der Begriff des Baugebiets ist untechnisch zu verstehen und erfordert nicht, dass ein bauplanungsrechtlich förmlich festgesetztes Baugebiet iSd BauNVO besteht. Ausreichend ist nach dem der Bestimmung zugrunde liegenden Arrondierungsgedanken das tatsächliche Vorhandensein einer Bebauung, deren räumliche Grenzen durch die Neuausweisung (zB durch Schließung vereinzelter Baulücken) bereinigt und nicht bloß ausgedehnt werden sollen (ebenso BeckOK UmweltR/Schmitt WHG § 78 Rn. 41). Nach der Erstreckung des Planungsverbots auch auf sonstige Satzungen nach dem BauGB durch das Gesetz vom 31. 7. 2009 ist die Ausnahme allerdings inhaltlich weiter eingeschränkt worden, da nunmehr auch die Abrundungssatzungen nach § 34 Abs. 4 S.1 BauGB von dem Grundsatzverbot erfasst werden (s. auch Abs. 3, → Rn. 46).“(Czychowski/Reinhardt, 13. Aufl. 2023, WHG § 78 Rn. 16, beck-online) (Hervorhebung durch Unterzeichnerin). Allein den vorstehend näher dargelegten beiden Voraussetzungen dürften viele Planungen schon zum Opfer fallen. Sollten diese beiden Hürden aber überwunden werden können, dann wären kumulativ noch die Voraussetzungen der Nr. 3 bis 9 des § 78 Abs. 2 WHG zu erfüllen, was – wie gesagt – gutachterlich zu prüfen wäre.
Für die Errichtung oder Erweiterung baulicher Anlagen ist – wie oben ausgeführt – § 78 Abs. 5 WHG die einschlägige Ausnahmevorschrift. Demnach kann die Behörde diese im Einzelfall genehmigen, wenn das Vorhaben
a) die Hochwasserrückhaltung nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt und der Verlust von verloren gehendem Rückhalteraum umfang-, funktions- und zeitgleich ausgeglichen wird,
b) den Wasserstand und den Abfluss bei Hochwasser nicht nachteilig verändert,
c) den bestehenden Hochwasserschutz nicht beeinträchtigt und
d) hochwasserangepasst ausgeführt wird oder 2. die nachteiligen Auswirkungen durch Nebenbestimmungen ausgeglichen werden können,
wobei bei der Prüfung der vorstehenden Voraussetzungen auch die Auswirkungen auf die Nachbarschaft zu berücksichtigen sind.
Auch diese Ausnahmevoraussetzungen sind gutachterlich zu würdigen.
Abschließend sei darauf hingewiesen, dass bei Lagen z. B. an Flussauen in vielen Fällen auch Fragen des Landschaftsschutzes sowie des FFH- oder Vogelschutzes auftreten können, die ebenfalls rechtlich und gutachterlich zu bewerten sind.
Ergebnis:
Die Ausweisung neuer Baugebiete bzw. die Errichtung oder Erweiterung von baulichen Anlagen in festgesetzten Überschwemmungsgebieten wirft erhebliche Probleme auf, die es für eine positive Entscheidung auszuräumen gilt, was jedenfalls in zahlreichen Fällen sowie erst recht ohne rechtliche und fachgutachterliche Unterstützung schwierig erscheint bzw. derartige Vorhaben sogar zum Scheitern führen dürfte.

Sofern Sie in derartigen oder ähnlich gelagerten sowie auch sonstigen Fällen zum Baurecht oder Wasserrecht rechtliche Unterstützung benötigen, können Sie sich gerne an uns wenden. Wir freuen uns auf Ihre Kontaktaufnahme.

Würzburg, 15.09.2025
gez. RAin S. Lesch/Fachanwältin für Verwaltungsrecht